摘要
浙江省自2018年开展个人债务集中清理以来，案件数量不断增长。随着个人债务集中清理实践的深入，实务中前沿疑难复杂问题突出，制约着个人债务集中清理案件程序的深入发展。本文对实务最前沿的疑难问题进行分析，结合结合浙江省个人债务集中清理案件和深圳市个人破产案件办理经验，提出对策建议，自身实务经验反哺理论，为个人破产过渡性程序的浙江省个人债务集中清理程序的完善贡献力量。
关键词
个人债务集中清理、债务人识别、管理人报酬
近年来，呼吁对个人破产正式立法的声音不断增加，如徐阳光教授主张在《企业破产法》修订中添加个人破产的相关章节[徐阳光：《中国破产法年度观察(2022-2023)》,《法律适用》2024年第4期。]。但笔者认为目前个人破产正式立法的可能性较小，个人债务集中清理作为个人破产的过渡性程序，无论是实践需求上，还是理论内涵都需要进行完善，在实现制度性解决“执行难”首要目标基础上，同时探索符合中国国情的个人破产路径。浙江省高级人民法院关于个人债务集中清理专项报告披露案件受理数量和结案量屡创新高，成效显著。实务中，个人债务集中清理案件的成功办理也吸引越来越多的关注，债务人申请债务清理的积极性大增，实践中出现的新问题亟待解决。
一、浙江省个人债务集中清理案件办理中的问题
（一）债务人识别困难重重，债务人诚信状况考察难
目前浙江省个人债务集中清理案件，债务人诚信状况是在案件受理后，从债务人自主申报材料、债权人会议中债权人质询、管理人调查核实、法院职权调查多个角度进行核实，如债务人存在主动隐瞒或被动遗漏关键信息，个人债务集中清理案件正式受理，债务人被各方认定不诚信的，司法资源浪费已成事实。笔者在浙江省内不同法院办案中遇到一些新现象，尤其是债务人的债权复杂，争议较大，债务规模大，名下部分案件尚在法院审理阶段的，债务人申请个人债务集中清理程序的积极性很高。主要情形如下：1.债务人或利害关系人自利驱动下，变更债务人户籍地，向更容易受理案件的管辖法院申请个人债务集中清理；2.债务人在执行立案后直接向法院申请个人债务集中清理，该类型债务人在主观存在将个人债务集中清理程序作为其拖延其他债务进入诉讼执行或拖延债权清偿时间的意图，即债权人申请时即有存在隐瞒，不如实申报相关信息的行为，程序中误导或隐瞒关键信息，不配合程序推进的不诚信行为。
虽然浙江省高院在2023年浙江法院个人债务集中清理案件工作报告中提及省内部分地区案件受理增速开始放缓，部分原因是债务人发现无法通过个人债务集中清理案件程序“逃废债”，但笔者认为经过几年的实践，个人债务集中清理效果获有潜在债务需求债务人认可，但同时部分债务人仍意图通过个人债务集中清理案件逃债或拖延债务清理时间，向法院申请个人债务集中清理，受理后又因自身不诚信行为终结或终止个人债务集中清理案件程序，结案后该类型债务人受到司法惩戒的力度较小，现有制度对其威慑力几近于无，司法资源浪费同时也挤占了其他债务人获得司法救济的机会。
（二）程序推进面临制度性难题
2021年浙江法院共受理个人债务集中清理案件610件，共审结439件，成功清理141件。2022年浙江法院共受理个人债务集中清理案件835件，审结688件，成功清理216件。2023年浙江法院受理个人债务集中清理案1275件，审结1122件，挽救352名“诚实而不幸”的债务人。从浙江省人民法院公开的个人债务集中清理案件审理数据看，成功清理比例为三分之一，三分之二未成功清理案件的原因之一是已申报债权的债权人无法在程序中就《议事机制和表决规则》达成全体一致同意[《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》第四十条规定：债权人会议可以探索采用双重表决规则等方式，即首先由全体债权人一致同意通过一项表决规则，然后再根据通过的表决规则对财产分配方案等事项进行表决，以有效推进清理程序。]或到会一致同意[《杭州法院个人债务集中清理工作操作指南（试行）》第二十一条债权人会议可以探索采用双重表决规则等方式，即首先由全体到会债权人一致同意通过一项表决规则，然后再根据通过的表决规则对财产分配方案等事项进行表决，以有效推进清理程序。]。个人债务集中清理案件中，案件受理日后三十日内召开的第一次债权人会议表决《议事机制和表决规则》是个人债务集中清理案件程序后续开展的关键节点，无法一致表决通过议案意味着管理人无法顺利开展后续工作。虽然浙江省内各地个人债务集中清理案件管理人在案件后续推进过程中穷尽手段，但如债权人无法形成一致意思表示通过《议事机制和表决规则》，一般情况下个人债务集中清理案件顺利办结的可能性趋近于零。
（三）管理人报酬制度亟需建立
浙江省个人债务集中清理案件办理初期，管理人报酬从各地企业破产援助基金中列支，根据案件复杂程度，债务人资产规模，债权人数量及债权规模等因素，个人债务集中清理案件管理人报酬在1-10万元不等，鲜有管理人报酬市场化收费的案件，公开案件来看，仅在2022年浙江法院个人债务集中清理十大典型案例中，天台县人民法院承办的徐某某、庞某个人债务集中清理案中，法院裁定管理人报酬参照《企业破产法》标准确定。个人债务集中清理案件办理的经济回报非常低，担任个人债务集中清理案件管理人的中介机构在案件办理中普遍性亏损。因债务人诚信问题终止或终结个人债务集中清理程序的案件，部分法院不支持管理人申请企业破产援助基金，在该情形下，管理人工作投入无任何经济产出，更多是依靠管理人的社会责任感支撑办理案件。[李斌，蔡军良：《从个人债务集中清理实践探析个人破产制度改革的推进思路》，载《深圳法治评论》。2024年第1期，第35页。]
笔者2023年经办的一起个人债务集中清理案件，债务人资产规模550余万元，债务规模3400余万元，该案件在《债务人财产分配方案》中参照企业破产中管理人报酬的相关规定设置《管理人报酬方案》，并经债权人会议表决通过。但管理人仍无法按照该方案收取管理人报酬，仅能申请企业破产援助基金。对于债权规模较小，债务人资产较少的个人债务集中清理案件，管理人按规定申请援助基金理所应当。但该案在债权规模更大，经债权人表决同意债务人资产可支付管理人报酬情况下，仍与债权规模数百万，债务人资产数十万案件的管理人报酬一致申请企业产援助基金，案件办理难度加大情况下，报酬水平仍与常规办理案件一致，违背多劳多得的基本常识。
除以上三点突出问题外，浙江省个人债务集中清理程序推进中还面临如行为考察期起算时间；程序终结或终止情形过于原则；程序终结时间等问题，有待探索讨论解决。
二、程序完善的相关建议
（一）债务人识别之诚信状况评价路径
债务人诚信状况这一道德品质社会评价对个人债务集中清理案件案件成功与否起关键性作用，道德品质好，社会评价高的债务人个人债务集中清理不一定成功，道德品质差，社会评价低的债务人个人债务集中清理一定不成功。如何对债务人诚信状况进行社会评价，该社会评价是否可以作为案件受理考察因素之一甚至成为案件受理的前提条件，有待探索和讨论。浙江省内个人债务集中清理程序中对债务人诚信状况的核查有以下两种模式：
1.庭前辅导程序或立案审查程序核查债务人诚信状况
浙江省内可借鉴的形式主要有以下几种：
（1）临安区人民法院在个人债务集中清理案件办理过程中，针对债务人诚信状况进行量化评分，从债务原因、个人意愿、资产情况、其他清偿能力、负债情况等5个主客观方面，并设置扣分项目，科学设计60余道选择题及相应答题选项，借鉴类似成熟评分模型，为每个问题及选项精准赋分和确定权重系数，从而生成一套完整的债务人诚信评分识别模型。债务人提交个人债务集中清理申请的，应进行答题，并将分数一并提交临时管理人预审，将“诚实而不幸”的主观标准客观化。临时管理人结合其他调取资料进行预审后，交由执行局、个人债务集中清理承办部门依次审核，依靠“三重”审查机制，有效提升“诚实而不幸”的债务人识别准确率。
（2）针对执行案件立案后，债务人立即申请个人债务集中清理的情况，尤其是债务人债权法律关系复杂，债务规模较大，名下案件还在法院审理阶段的情况。笔者认为该情形不符合个人债务集中清理案件程序的设立初衷，应得到规范。个人债务集中清理案件程序是作为解决“执行难”制度性路径进行探索，其首要目标是对存量执行案件继续清理，尤其是积案时间长的执行案件。债务危机初期，被申请执行的债务人即申请个人债务集中清理，在减少增量执行案件方面有一定效果，但需要执行程序对债务人财产进行查实甚至处置后，在财产分配阶段再进入个人债务集中清理案件程序。益处有二:明确债务人财产的具体金额，调动债权人参与积极性；执行程序中债务人资产处置亦延长了债务人进入程序的时间，其负债原因，负债规模，债务人诚信状况等经过特定时间考验，有利于后续个人债务集中清理案件程序的推进。此外，该模式下法院，管理人办案的法律和道德风险较小。“衢州等地法院亦探索对该情形债务人设置3至12个月的“预先考察期”，引入临时管理人对个人行为、财产进行监管，定期向法院申报财产并严禁出现欺诈性转让、奢侈浪费等恶意减损财产行为，通过观察期审查后方可申请个人债务清理。[浙江法院网：《法治化营商环境关键词⑤：破产司法保护领先地》，载浙江法院网https：//www.zjsfgkw.gov.cn/art/2024/1/21/art_56_29231.html，访问时间：2024年5月9日。]”衢州法院的这一做法与德国破产法规定允许剩余债务免除之前，设置长达6年的的良好行为期有异曲同工之处，均是制度推进过程中及个人救济资格改革负面反馈的应对[[英]伊恩·拉姆齐著，刘静译：《21世纪个人破产法—美国和欧洲比较研究》，法律出版社，2021年8月第1版，第9页。]，实质上延长债务清偿期间。
前述两种做法均通过设置受理前审查或庭前程序进行债务人诚信状况核查，识别分流债务人，并就适格债务人开展个人债务集中清理程序。
2.个人债务集中清理程序中考核债务人诚信状况
目前浙江省内主流个人债务集中清理案件虽然在受理前有初步的摸底核查，但案件受理时推定债务人诚信，在个人债务集中清理案件程序中对债务人进行诚信评价，如发现债务人存在不诚信行为，个人债务集中清理案件基本就陷入停滞，甚至直接终止案件。相对于前述传统做法，目前在笔者经办案件中，有一些新的创新性做法可供借鉴。
天台县人民法院要求管理人对进入个人债务集中清理案件程序的债务人诚信度进行考察，经程序各方参与审查后，在债权人会议中进行披露。如债务人存在不诚信行为，被法院认定为“失德债务人”的，由法院对其进行相关的执行惩戒，如司法拘留，人事档案留底，体制内债务人还会受到行政或党纪处分；对无不诚信行为的“失能人债务人”，有部分清偿能力的债务人，进行债务清理，债务清理成功的，直接豁免债务，信用修复；债务清理不成功的，不豁免债务，但可以进行信用修复；对无清偿能力的债务人，不豁免债务，纳入诚信债务人名录，进行特定时期考察，考察期过后，对其进行信用修复。具体流程如下：

债务人申请个人债务集中清理，追求的案件结果主要涉及两方面;豁免债务;信用修复（主要是解除司法强制措施，金融系统的信用修复暂不考虑）。豁免债务要尊重债权人的意见，信用修复则涉及多方面利益诉求，可由法院综合考虑后，依职权裁定解除本院全部或部分案件的司法强制措施，实现债务人全部或部分案件的信用修复。
笔者认为，如不设置庭前程序，个人债务集中清理程序可适用上述做法，即在执行阶段中不存在不诚信行为的债务人，进入个人债务集中清理案件程序时视为其诚信，再通过个人债务集中清理案件程序对债务人诚信状况进行全面考查。默认债务人诚信的理念在增加个人债务集中清理案件受理数量，激励“犹豫”债权人参与到对债务人的诚信评价，助力执行积案出清，诚信债务人信用修复等方面具有成效。正是在该理念指导下，天台县人民法院2022年受理个人债务集中清理案件100件[浙江法院网：《天台法院个人债务集中清理工作介绍稿》，载浙江法院网，https://www.zjsfgkw.gov.cn/art/2023/4/14/art_492_27976.html，访问时间：2024年5月9日。]，2023年受理个人债务集中清理案件120件[浙江法院网：《法治化营商环境关键词⑤：破产司法保护领先地》，载浙江法院网，https://www.zjsfgkw.gov.cn/art/2024/1/21/art_56_29231.html，访问时间：2024年5月9日。]。
（二）设置辅导机构协助债务人申请
深圳市破产事务署则探索创建了个人破产申请前辅导制度。该制度的设立原因是申请人不能正确理解，判断自身是否符合受理条件，不能正确填写申请材料，更多是出于尝试的心理向法院申请，给法院立案审查工作造成了较大压力。个人债务集中清理案件程序也面临类似情况。债务人在申请阶段因主观能力，自身意愿不足，或客观条件限制无法提交符合个人债务集中清理申请条件的材料，需要专业人员对其提供帮助。
笔者建议在参考前述做法的基础上，结合深圳地区已较为成熟的申请前辅导指导，形成符合浙江省情况的庭前审查或辅导模式。笔者在深圳市个人破产案件办理过程中，熟悉深圳市破产事务署和深圳市中级人民法院破产法庭的办案流程，也感受到个人破产申请前辅导制度对个人破产案件办理的益处。破产事务署在案件受理前，通过集中访谈，一对一面谈等多途径，为债务人提供申请前辅导服务，协助债务人明晰个人破产申请标准，指导债务人规范提交个人破除申请材料，在宣传个人破产同时减少涌入司法系统的债务人数量，为个人债务集中清理受理前审查或庭前程序提供了操作范式。虽然个人债务集中清理不必设置破产事务署这样的行政机构，但有必要设置庭前辅导机构（市场性或公益性），由该机构对债务人进行个债宣讲，引导咨询，申报辅导，决定是否向债务人建议申请或向管辖法院建议受理个人债务集中清理。杭州市余杭区人民法院共享法庭（个人债务集中清理服务站）的运作模式可作为当前参考的模板。
（三）《议事机制和表决规则》未通过的程序完善方案
虽然双重表决规则最初设计是为避免“金融债权表决困境”，但不可否认的是，在一债会《议事机制和表决规则》这一程序性的议案投反对票的债权人已实质“挟持”了整个个人债务集中清理案件程序。在企业破产实践中也存在类型情形，受托出席债权人会议的人员不愿意在会议当场表态，而是以“需内部请示”为由在债权人会议结束之后表决或者不予表决，若无法获取债权人的表决，将导致表决程序无法顺利完成，阻碍破产程序的推进。[汪明、王杰、汪正雯：《多视角分析破产程序中债权人会议表决度的实务问题及解决路径》，载《科学咨询（科技·管理）》，2023年第5期。]
在排除相关案件后续因第三人提供偿债资金，全体债权人一致通过《债务人财产分配》的情况，笔者建议遇到《议事机制和表决规则》未通过情形时，适用开放性的债务清理方案。即第一次债权人会议表决《议事机制和表决规则》未通过的，后续债权人会议中分别表决《债务人财产分配方案》、《信用修复方案》、《免责方案》，对同意上述方案的债权人，管辖法院可对同意方案债权人的执行案件解除强制措施，实施清偿方案，免除相应债务，执行案件执行完毕或终结执行程序，对不同意上述方案的债权人，实施清偿方案，不豁免相应债务，在债务人诚信的基础上，债权人一致同意或债权人部分同意《信用修复方案》情形下，法院依据职权在法院执行系统解除全部或部分强制措施。如此模式下，个人债务集中清理程序不追求债务人名下债务彻底清理，只对同意的债权人代表的债权进行局部清理债务，实现债务人名下执行案件部分出清处理，同时实现债务人司法系统内的全部或部分信息修复（暂不考量债务人在金融系统内信用修复问题）。这种模式将个人债务集中清理案件办理重心由第一次债权人会议表决《议事机制和表决规则》转移到后续债权人会议对《债务人财产分配方案》、《信用修复方案》、《免责方案》的表决。即使案件办理过程中存在个别异议债权人，个人债务集中清理程序亦不用受其“挟持”，程序中表决同意的债权人相关的执行案件和债务得到清理。从2018年后浙江省内成功清理的个人债务集中清理案件来看，债务人名下所有债务均清理成功的比重较小，绝大多数成功清理案件中存在债权人基于亲属，好友，同事等关系，出于情面或其他因素考量，不申报债权的情况；另因浙江省个债清理案件适用效力，管辖范围等原因，浙江省外的债权或债务人在省外法院的执行案件，无法实现彻底清理。深圳地区的个人破产案件亦面临管辖区域外的适用效力问题。
从过往实践情况及目前的程序建构来看，案件受理数量增多后，在无全国性个人破产法律适用前提下，通过个人债务集中清理程序实现局部清理债务应成为程序发展的方向。虽然在个人债务集中清理程序中局部清理债务人名下债务，相对于直接终止或终结程序，办案成本增加，但该模式“挖掘”出个人债务集中清理新的制度价值，在《议事机制和表决规则》存在异议债权人情况下，调动债务人积极性，推动程序开展，局部清理执行案件，个人债务集中清理程序理念有进一步发展。个人债务集中清理程序的首要目的是清理执行积案，解决“执行难”，减少执行案件数量应该是个人债务集中清理程序追求的第一目标。
（四）构建管理人报酬制度
我国社会主义市场经济改革多年，精髓就在于多劳多得。个人债务集中清理案件不可能要求担任管理人的中介机构承担履职成本，如此操作不具有可持续性。现在亟需厘清个人债务集中清理管理人报酬的类型属于政府购买服务还是市场化收费服务，是公平优先还是效率优先的问题。毋庸置疑，绝大多数的个人债务集中清理案件是债务人资产微薄案件中时，政府采购法律服务兜底是保障程序推进的基础，但在债务人资产可供支付管理人报酬时，市场化付费应被许可，债务人资产规模较大案件的管理人报酬高出破产案件援助基金的，该类型案件不需政府兜底，也减轻各地企业破产援助基金的压力。
天台县人民法院亦是浙江省已知唯一出台《关于审理个人债务清理案件确定管理人报酬的规定》的法院，在该文件中第二条明确：成功清理的案件，不同情形下个人债务集中清理案件管理人报酬参照《企业破产法》有关规定确定报酬的特定比例确定。另，天台县人民法院对个人债务集中清理案件受理前对债务人进行过面谈辅导的，辅导费也可以作为破产费用，在1000元以下进行确定。此外，深圳市中级人民法院亦在筹备出台《深圳市个人破产管理人报酬管理暂行办法》，并在深圳市个人破产管理人名册入册管理人中征求草案意见，该草案征求意见稿中初步确定管理人报酬包括基础报酬3万元和处置资产的报酬参照企业破产相关规定，且两个报酬累加计算。另对于报酬调整模式，报酬来源，报酬确定程序，报酬支付均有规定。深圳“个人破产”模式下对管理人报酬市场化收费的探索，既符应个人破产程序发展规律，也指明个人债务集中清理程序发展方向。
建议浙江省个人债务集中清理程序管理人报酬制度完善中吸收已有的省内外先进做法，在公平和效率中取得平衡，明确成功清理案件的庭前辅导，程序推进的管理人报酬标准，如清理不成功的案件，管理人可在援助基金中申请基本的履职费用。保障程序清偿公平性同时对管理人付出的劳动提供合理的服务对价。
（五）行为考察期起算时间的完善建议
个人债务集中清理案件终结后起算行为考察期的制度安排存在债务人财产管理空白期。在《债务人财产分配方案》表决通过后到管理人申请法院裁定终结个债程序的期限，短则几天，长则几个月。一般来说《债务人财产分配方案》会明确债务人行为考察期内的的各项收入扣减必要生活支出外用于偿债，而不是《债务人财产分配方案》表决通过之日后五年。浙江省高院工作指引和杭州中院操作指南相关规定导致特定时间内的债务人财产处于管理人管理空白期，虽然该空白期对债务人及管理人履职的影响较小甚至没有，且实务中作为被执行人的债务人财产由管辖法院查控，债务人财产管理实质由管辖法院在进行管理，但行为考察期起算时间自裁定终结程序之日起五年，债务人申请个人债务集中清理程序至程序终结之日的债务人财产管理空白期仍应引起重视，尽快完善相关规定。建议五年行为考察期起算日期为法院认可《债务人财产分配方案》裁定书出具日。
（六）终结清理程序规定的完善建议
《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》第55条终结程序的相关规定，不符合实践中个人债务集中清理程序的结案需求。
目前个债主要结案模式为首次分配即终结程序，终结后五年行为考察期内债务人收入再次分配。工作指引五十五条第一、二款关于终结程序的相关规定内容，无论是字面意思还是结案条件上，都是债务人财产全部分配后方能结案。工作指引第五十七条第二款又规定：“行为考察期为裁定终结个人债务集中清理程序后的五年。”该规定潜在含义是个人债务集中清理案件需要先终结才能开始起算行为考察期。浙江省高院工作指引第五十五条与第五十七条存在冲突，究竟是以债务人财产（含五年行为考察期收入）全部分配后才能申请终结程序为结案模式，还是首次分配后终结程序，起算五年行为考察期的模式。这一观点在《杭州法院个人债务集中清理工作操作指南（试行）》中又得到重申。
从实践情况和案件制度安排来看，明确终结清理程序的时间点为五年行为考察期届满日，将五年行为考察期起算日期为法院认可《债务人财产分配方案》裁定书出具日，行为考察期届满后再裁定终结程序是更好的制度安排，也更符合实务需要。
（七）终止清理程序时间的完善建议
根据浙江省高院工作指引第五十四条的规定，终止清理程序的前提是债务人存在不诚信，不配合程序开展的相关行为。假设存在以下情况：管理人根据现有的浙江省高院工作指引第五十五条的规定首次分配完，终结个人债务集中清理程序后，行为考察期内债务人不配合管理人工作，不如实申报行为考察期内的收支情况，隐匿、转移名下财产，严重影响债权人公平受偿，管辖法院是否还能裁定终止清理程序。按照省高院和杭州中院的相观点，理论上可以先终结后终止清理程序。可从字面意思上理解已终结的个人债务集中清理程序是否还有终止必要？为减少程序参与各方的困扰，建议终止个债程序的时间可以为个人债务集中清理案件受理日至个债程序终结日前的任一时间。
三、结语
浙江省自2018年开展个人债务集中清理工作来，取得成效有目共睹，值得肯定。但相关工作开展过程中出现的新问题，面临的新形势，需要行业人员积极主动发言献策，笔者从一线工作人员办案的角度出发，结合浙江省个人债务集中清理案件和深圳市个人破产案件办理经验，针对浙江省个人债务集中清理程序出现的问题，提出对策建议，助力浙江省个人债务集中清理工作上一层楼，为我国个人破产工作添一份力。
转载自浙江智仁律师事务所 王培培,蔡军良